בשנים האחרונות, עם עליית המודעות להתדלדלותם של השטחים הפתוחים, בעיקר במרכזה של ישראל, זוכה רעיון הפינוי בינוי לעדנה.
בשנת 2000 הקימה ממשלת ישראל מינהלת, בה שותפים משרד האוצר ומשרד השיכון, שיצרה מסגרת לעידוד וקידום פרוייקטים של פינוי-בינוי: הכוונה היא שפרוייקטים אלה יבוצעו ע"י המגזר הפרטי תוך סיוע וניהול של הרשויות המקומיות, כשהשלטון המרכזי מתווה דרך ומסייע. בנוסף חוקקו חוקים שונים ותקנות מס הותקנו כדי לעודד את המגזר הפרטי לקחת חלק בייזום ובביצוע של פרוייקטים של פינוי-בינוי בערים.
למרות זאת נדמה כרגע שהביצוע בשטח מתקדם בעצלתיים – פרט לפרוייקט במרכז קריית אונו לא קראתי על פרוייקטים נוספים שיצאו לדרך או הושלמו.
אך יש לזכור שחמש שנים, מתוכם שלוש שנים של מיתון קשה, הן פרק זמן קצר מדי כדי לבחון מהלך תיכנוני-נדל"ני משמעותי שכזה.
למרות רתיעתי הטבעית, הן מהריסתם של מרקמים קיימים והן מאופייה של הבנייה הישראלית החדשה שתחליף אותם, קשה לפסול על הסף את גישת הפינוי-בינוי.
לא כל המרקמים הבנויים בישראל הם מוצלחים, ולא כולם עומדים בדרישות המודרניות של נוחות, בטיחות, ביטחון וניצול יעיל של הקרקע.
אמנם, שיפוץ ועיבוי הן אופציות שתמיד קיימות אך בלא מעט מקרים הן יקרות יותר וודאי מסובכות (1) יותר מפינוי ובנייה מחדש.
לכן יש מן הסתם הצדקה לקיומה של אופציית הפינוי בינוי בתוך ארגז הכלים של התכנון העירוני.
השאלה היא כמובן איך והיכן משתמשים באופציה הזו.
הפינוי בינוי שנעשה במסגרת משרד השיכון ובסיועו מתמקד בעיקר בשכונות ובאזורים חלשים: ברטוריקה המתלווה לפרוייקט מוצג הפוטנציאל של הפינוי בינוי לגאול את הדיירים העניים ממצוקת הדיור ולהעניק להם דירות חדשות ומרווחות , מבלי להשקיע בכך כסף ציבורי. "צפוי כי תוספת בנייה זו…תמנע הדרדרות שכונות מן ההיבט הפיזי והחברתי" (2).
לעומת זאת בתנאי הסף למיון המתחמים שיקבלו סיוע ממשלתי לצורך תכנון וקידום הפרוייקט, כפי שהם מופיעים באוגדן שהוציא משרד השיכון, אין כמעט התייחסות לאמות-מידה כלכליות וחברתיות ולא נראה שניתן משקל כלשהו למצבה הפיזי והכלכלי של השכונה.יש, לעומת זאת, קביעה של תנאים הנוגעים לניצול מבני ציבור קיימים, התייחסות למספר בעלי קרקע עימם יש להתדיין והתייחסות לציפוף הנדרש.
מתוך אוגדן משרד השיכון
רק בהקשר זה, ההקשר של הציפוף הנדרש, שהוא המטרה העיקרית של פרוייקט הפינוי-בינוי, מופיעה התייחסות למצב הכלכלי של המתחם המיועד לפינוי.
כחלק מתנאי הסף למיון המתחמים מופיעה טבלה שמגדירה את מכפילי הציפוף הנדרשים – פי כמה התכנית החדשה צריכה להיות צפופה ביחס לצפיפות הקיימת בשטח.
טבלה זו יוצרת קשר הפוך בין ערך הקרקע הנוכחי לבין מכפיל הציפוף הנדרש: ככל שמחיר המכירה של מ"ר נמוך יותר – כלומר המתחם אטרקטיבי פחות – מכפיל הציפוף – קרי פי כמה צריך להגדיל את מספר יחידות הדיור או את שטח המגורים – גדול יותר.
ניתן לומר, בהכללה, שככל שהשכונה שצריכה להיות מפונה ענייה יותר כך הבינוי שצריך להחליף אותה צריך להיות צפוף יותר.
אני מניח שהיחס הזה בין ערך המכירה הנוכחי לבין הציפוף נועד לעשות את העיסקה אטרקטיבית לקבלנים: בשכונה שערכי המכירה הנוכחיים בה נמוכים גם ערך הדירות שיבנו, לאחר הפינוי, יהיה נמוך יותר ולכן ליזם פחות כדאי להשקיע בה. כדי להתגבר על בעיה זו יש לפצות את החברה היזמית ביותר דירות, כך שהרווח הכולל בפרוייקט יעשה את ההשתתפות בו לכדאית.
אלא שמבחינה חברתית ותכנונית יש כאן חוסר הגיון: דווקא בשכונות העניות ביותר יווצרו המתחמים הצפופים ביותר.
בשכונה עניה אפשר לבנות רק מבנים פשוטים, שיעמדו בתנאי האחזקה הנמוכים הצפויים. לכן לא ניתן להשיג את הציפוף באמצעות בניית מגדלים שהם יקרים לבנייה ודורשים רמת אחזקה גבוהה (3). ניתן אולי להשיג את הציפוף הנדרש באמצעות בנייה מרקמית דחוסה, עם פתרונות כגון שכונות שטיח וכדומה, אך גם אם אלו יצליחו לעמוד במכפילי הצפיפות הנדרשים, התקציב הנמוך יותיר להם שוליים צרים ביותר כדי ליצור איכות של מגורים.
לשכונה עניות אין בדרך כלל יתרונות להציע שיאזנו, עבור הדיירים, את מחיר הציפוף. אנשים מוכנים להצטופף בלב תל-אביב כדי להנות מרמת שירותים גבוהה וייחודית. לרוב השכונות העניות, ובייחוד לאלה שמחוץ למרכזי שלוש הערים הגדולות, אין את האפשרות להציע את הערך המוסף של קירבה למקומות העבודה, לשירותים ציבוריים ברמה גבוהה או להיצע עשיר של בילוי ופנאי.
ניתן, אם כן, לדמיין שתי תוצאות אפשריות למכפילי הציפוף של משרד השיכון: האחת, שאף יזם לא יגש לטפל בשכונות אלה, מתוך הבנה שהתמריץ שמוצע לו – הגדלת הצפיפות – כלל אינו תמריץ אמיתי אלא בעצם נטל.
לחלופין השכונה תפונה, תיבנה ותהפוך במהירות לשכונת מצוקה. אך במקום שכונת מצוקה שנהנית (רק) מצפיפות נמוכה – נתון שיש בו פוטנציאל לאיכות חיים ולשיקום – היא תהפוך לשכונת מצוקה צפופה, לסלאמס שאין לו תקנה.
אזור המיועד לפינוי-בינוי ביבנה מתוך אתר yavnecity.co.il
אילולא היו פרנסי המדינה כה להוטים להטיל את נטל הדאגה לאזרחים על היזמים הפרטיים ואילו היו מכירים במחויבתם לשאת בעול היו מבינים שיש לנתק את הקשר הגורדי בין פינוי לשיקום והופכים את טבלת הציפוף על ראשה.
שכונות חלשות שיש בהם מצוקה, לא יכולות לשאת על גבן השביר את הצורך בציפוף.
אם בחינה מדוקדקת מראה שפינוי הוא הדרך היחידה לשקם שכונה, צריכה הממשלה להכניס את היד לכיס ולממן פינוי ובינוי שייתן לדיירים פיתרונות מגורים איכותיים. אלה לא רק ישפרו את מצב הדיור של אוכלוסיית השכונה אלא עשויים אף להעלות את ערכה הנדלנ"י ולתת בידי האוכלוסיות העניות משאבים כספיים נוספים שיסייעו להן להיחלץ ממקומן בתחתית הסולם הכלכלי .
דרך נוספת להתמודדות עם ריכוז של מצוקה כלכלית, חברתית וסביבתית היא דילול-בינוי.
בפרוייקט דילול-בינוי צריך להציע לדיירים שמעוניינים לעזוב את המתחם תנאים אטרקטיביים למעבר לפתרון דיור חלופי מחוץ לשכונה, במסגרת השוק החופשי – דיור מרווח יותר וחדש יותר המתאים לרצונם ולצרכיהם.
הדיירים שמעוניינים להישאר בשכונה יוכלו לקבל את הדירות שהתפנו וכך להגדיל את בתיהן. דירות אחרות שהתפנו, יאוחדו, יוגדלו וימכרו בשוק החופשי, ובשל גודלן ימשכו לשכונה אוכלוסייה חזקה יותר.
כך במין משחק של כיסאות מוסיקליים (4), ישתפרו משמעותית תנאי המגורים של האוכלוסייה הנשארת ותיכנס לשכונה (שבין כה וכה הפכה פחות צפופה) אוכלוסייה מבוססת יותר. לאורך זמן יוכל תהליך כזה לצמצם בצורה משמעותי את המצוקה שהתרכזה בשכונה. זוהי בעצם מעין ג'נטריפיקציה יזומה שנעשית בשיתוף הדיירים ולמענם.
שיטת פעולה כזו דורשת מן הממסד הן משאבים כספיים והן משאבים ארגוניים וניהוליים לא מועטים שלא ניתן להשית אותם בקלות על יזם פרטי (כמו בפינוי-בינוי) או על בעלי הדירות (כמו בעיבוי-בינוי). רווח כלכלי צפוי להגיע רק בתום התהליך, כשהשכונה תהפוך אטרקטיבית במידה כזו שיווצר בה ביקוש לתוספות בנייה ולמבנים חדשים.
אך עבור שכונות שמרוכזת בהן אוכלוסייה ענייה והן נתונות במעגל קסמים של הידרדרות, רק תהליך כזה, שבו יוצרים תמהיל מאוזן יותר של גדלי-דירות, ולפיכך גם של מעמדות כלכליים בשכונה, יכול להפוך את המגמה. יתרונו של תהליך כזה על תהליך (תיאורטי) של פינוי ובינוי ללא כל ציפוף הוא ההדרגתיות שלו, אופיו הוולונטרי וההשקעה המועטת יחסית שנדרשת כדי להתניע אותו.
אבל היכן יתרכז הציפוף שאנו זקוקים לו כאן ועכשיו?
המגמות והתהליכים שקורים מאליהם בשטח מלמדים שהציפוף צריך להתחיל בשכונות החזקות והמרווחות.
יוזמות עצמאיות של דיירי בתי דירות נמוכים ברמת אביב להתפנות כדי לבנות מגדל במקום בית-הדירות שלהם;
התהליכים הטבעיים שמתרחשים כבר כמה עשורים במושבות לשעבר כמו הרצליה, רעננה ורחובות, שם בתים-צמודי קרקע הופכים בתהליך הדרגתי לבתי דירות;
והמגדלים לעשירים שצומחים בתל-אביב;
כל אלה מראים שהכיוון הנכון הוא להתחיל את הציפוף מלמעלה (5).
אפשר לקחת את שכונות הוילות הצפוניות של תל-אביב כדוגמא.
חיפוש אקראי באמצעות מערכת המיפוי המעולה של עיריית ת"א מעלה נתונים מעניינים. לדוגמא, בשכונת צהלה, ברחוב המצביאים, אפשר למצוא מגרש פינתי ששטחו כדונם ומותרת בו יחידת דיור אחת – ב 30% בנייה. זכות הדרך במקום היא ברוחב 12 מטר.
בשכונת תל-ברוך דרום, ברחוב אוגרית, אפשר למצוא מגרשים בשטח 600 מ"ר, השוכנים על דרך ברוחב 12 מטר, בהם מותרות שתי יחידות דיור בלבד ב-40% בנייה.
אלה הם גדלים טיפוסיים של מגרשים ואחוזי בנייה שמוכתבים בתכנית בניין העיר של השכונות האלה.
במרכז תל-אביב לעומת זאת, ברחוב שולמית הסמוך לכיכר דיזנגוף, על מגרש ששטחו 500 מ"ר, מאפשרת התב"ע לבנות 9 יחידות דיור ב 4 קומות ב-146% משטח המגרש. ברחוב שולמית עומד רוחב הדרך על 10 מטר.
תכנית גדס – רחוב שולמית ורחוב יעל, מתוך מאמרו של נחום כהן 'תל-אביב ותכנון מודרני' באתר Architecture.org.il
כלומר אם יחילו את התב"ע של תכנית גדס – שמוסכם היום על רבים שהיא יוצרת מרקם עירוני איכותי ואטרקטיבי – על שכונות הוילות של צפון העיר ניתן יהיה להכפיל את מספר יחידות הדיור במגרשים בין פי 5 לפי 18 ואת אחוזי הבנייה ניתן יהיה להכפיל ב-5.
אומנם לא מגיעים למכפיל התמוה של פי 16 שמייעד משרד השיכון לשכונות העניות ביותר (6), אבל בהחלט מדובר על ציפוף משמעותי.
ציפוף זה יתבסס על רשת דרכים שרובן רחבות יותר מן הדרכים שמזינות את התנועה ברחובות המגורים של מרכז תל-אביב. הציפוף יעשה בהדרגה כיון שהוא מתבסס על יוזמות נקודתיות ועל מגרשים קטנים וכך יוכל להתמודד עם התנודתיות של שוק הנדל"ן הישראלי. התהליך הוא תהליך וולונטרי לגמרי ואיש אינו מגורש מביתו או נתבע ע"י שכניו לפי חוק 'הדייר הסורר'.
אמנם צפויה בוודאי התנגדות לתב"ע כזו מצד אלה מבין דיירי השכונה שרוצים שגם שכניהם יגורו בבתים צמודי-קרקע, אך הרווח הגדול הצפוי לכל בעלי המגרשים מהגדלת אחוזי הבנייה וודאי יעשה את השכנוע לקל יותר.
שכונת צהלה – תצלום אוויר. מתוך אתר המיפוי של עירית ת"א.
כיוון ששכונת צהלה ,למשל, עוברת בין כה וכה תהליך של פינוי – של הבתים הישנים והצנועים – ובינוי – של וילות ענקיות בשלל סגנונות – תהליך כזה הוא עניין בעיתו.
גם שכונות בנה-ביתך שנבנו שנות השמונים הולכות ומבשילות לתהליך של ציפוף: המשפחות שגרו בווילות מתבגרות, הילדים עוזבים וההורים בעקבותיהם. הרווחים התדמיתיים והכלכליים לעיר מהבנייה צמודת הקרקע כבר מוצו וזוהי עת טובה לתת אפשרות להגדלת הצפיפות (7).
האימפריה הבריטית נשענה על 'אליטה משרתת' שבדרך תמיד גרפה לעצמה רווחים נאים.
פינוי ובינוי של שכונות הוילות האמידות יתן לאליטות הזדמנות לשרת את יעדי הציפוף של המדינה – ובדרך וודאי לגרוף רווחים נאים.
1 בנייה מחדש במקום עיבוי ושיפוץ הקיים היא פשוטה בעיקר ליזם. מחקרים שנעשו באירופה בשנות ה-60 הראו שעבור הדיירים פרוייקטים מסיביים של פינוי ובנייה מחדש בדרך-כלל הסתיימו בתקופות ארוכות מאוד של מגורים זמניים.
2 מתוך אוגדן 'התחדשות עירונית – מסלול פינוי-בינוי – נוסח מקוצר' עמ' 2 להורדה מאתר משרד הבינוי והשיכון.
3 בשאלה האם מגדלים בכלל יכולים להשיג יותר ציפוף ביחס לרמת רווחה נתונה יש מחלוקת. ראו את מאמרו של נחום כהן 'הקרב על הגובה'.
4 במסגרת כזה פרוייקט אפשר ליצור מעין 'בנק' של דירות שיחבר בין דירות שהתפנו לדיירים שרוצים להחליף אותן תמורת דירתם הנוכחית, כולל 'מסלקה' שתאזן את הפרשי הערכים בין הדירה שהתפנתה לדירה שנמסרה תמורתה.
5 כל מגמה או אופנה תכנונית שרוצים להחדיר צריכה להתחיל מן העשירים, שיעניקו ברק גם לתכנון הגרוע ביותר.
6 לפי מכפיל של פי 16 מגרש שהיום יש בו בית פרטי ב-30% בנייה יהפוך למגדל ב-480% בנייה – יותר צפוף ממגדלי צמרת בני 32 הקומות.
7 גילוי נאות – הורי גרים בוילה בשכונת בנה-ביתך.
ערסיטקטורה 